作者：盖春英 北京市城市规划设计研究院交通规划所副所长
习近平总书记指出，“无障碍设施建设问题，是一个国家和社会文明的标志，我们要高度重视”。建设无障碍设施和环境进而实现残疾人、老年人等社会成员无障碍出行、无障碍交流、无障碍生活，已经成为国家战略。出台法律、发布通知、制定规划等一系列重大举措有力彰显了国家对无障碍设施和环境建设的重视和对各类残疾人、老年人的关爱。
无障碍设施主要包括坡道、缘石坡道、盲道等。目前，各类坡道、缘石坡道的建设和管理总体上好于盲道。相比之下，作为视力残疾人的重要出行依靠，盲道的建设和管理长期存在各种问题，亟待解决。
本文以下聚焦盲道，将在简要回顾和梳理无障碍环境建设相关法律法规的基础上，以北京为例，探讨盲道建设和管理的现状、问题和对策。
一、法律法规基本完备，顶层制度已经确立。
截止目前，关于残疾人和无障碍环境建设方面的国家法律有3部，即：《中华人民共和国残疾人保障法》（以下简称《残疾人保障法》）、《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道交法》）、《中华人民共和国无障碍环境建设法》（以下简称《无障碍环境建设法》）。此外，国务院、中国残疾人联合会、住房和城乡建设部等国家部委也发布通知，推进无障碍环境建设。以下摘选部分内容做一简要回顾。
1990年颁布实施、2008年修订并于2018年修正的《残疾人保障法》明确规定：无障碍设施的建设和改造，应当符合残疾人的实际需要；新建、改建和扩建建筑物、道路、交通设施等，应当符合国家有关无障碍设施工程建设标准；各级人民政府和有关部门应当按照国家无障碍设施工程建设规定，逐步推进已建成设施的改造；对无障碍设施应当及时维修和保护。
2003年颁布实施，后经多次修正的《道交法》明确规定：城市主要道路的人行道，应当按照规划设置盲道，盲道的设置应当符合国家标准。
2023年6月发布、9月施行的《无障碍环境建设法》是我国首次就无障碍环境建设制定的专门性法律，该法明确规定：新建、改建、扩建和具备改造条件的城市主干路、主要商业区和大型居住区的人行天桥和人行地下通道，应当按照无障碍设施工程建设标准，建设或者改造无障碍设施。城市主干路、主要商业区等无障碍需求比较集中的区域的人行道，应当按照标准设置盲道；违反本法规定，有下列情形之一的，由住房和城乡建设、民政、交通运输等相关主管部门责令限期改正；逾期未改正的，对单位处一万元以上三万元以下罚款，对个人处一百元以上五百元以下罚款：（一）无障碍设施责任人不履行维护和管理职责，无法保障无障碍设施功能正常和使用安全；（二）设置临时无障碍设施不符合相关规定；（三）擅自改变无障碍设施的用途或者非法占用、损坏无障碍设施。
2021年7月，国务院印发《国务院关于印发“十四五”残疾人保障和发展规划的通知（国发〔2021〕10号）》并发布《“十四五”残疾人保障和发展规划》，提出保障残疾人平等权利，为残疾人提供无障碍环境和便利化条件：提升无障碍设施建设管理水平。新建设施严格执行无障碍相关标准规范。在乡村建设行动、城市更新行动、城镇老旧小区改造和居住社区建设中统筹推进无障碍设施建设和改造。城市道路、公共交通、社区服务设施、公共服务设施和残疾人服务设施、残疾人集中就业单位等加快开展无障碍设施建设和改造。提高无障碍设施规划建设管理水平，推进无障碍设计设施认证工作，提高全社会无障碍意识，加强无障碍监督，保障残疾人、老年人等通行安全和使用便利。
2021年11月，中国残疾人联合会、住房和城乡建设部等13部门联合发布《关于印发无障碍环境建设“十四五”实施方案的通知》并发布《无障碍环境建设“十四五”实施方案》，提出加快形成设施齐备、功能完善、信息通畅、体验舒适的无障碍环境，方便残疾人、老年人生产生活，增强人民群众获得感、幸福感、安全感，为2035年实现安全便捷、健康舒适、多元包容的无障碍环境奠定基础。严格落实新（改、扩）建道路、公共建筑、绿地广场配套建设无障碍设施，加快既有设施无障碍改造。推进人行道净化专项行动和人行道建设，结合轮椅通行需求加强人行道改造，清理违法占道行为，完善盲道等无障碍设施。持续开展全国无障碍建设市县村镇达标验收工作，建立多方参与机制，引入残疾人、老年人等参与。
为贯彻落实上述法律、规划、方案，北京、南京、杭州、西安等城市陆续制定了无障碍方面的政策和规定。以北京市为例，2000年5月发布《北京市无障碍设施建设管理规定》，2004年5月颁布实施《北京市无障碍设施建设和管理条例》。2021年11月颁布施行《北京市无障碍环境建设条例》，要求新建、扩建和改建道路、公共建筑、公共交通设施、居住建筑、居住区，应当符合无障碍设施工程建设标准。有关单位应当严格执行国家和本市关于无障碍设施工程建设的标准，保障残疾人、老年人等社会成员的通行安全和使用便利。新建、扩建和改建的无障碍设施工程应当与主体工程同步设计、同步施工、同步验收投入使用，并与周边的无障碍设施相衔接。已经建成的道路、公共建筑、公共交通设施、 居住建筑、居住区应当建设但未建设无障碍设施的，有关管理责任人应当在限定的时间内完成整改。此外，该条例还对无障碍设施的建设单位、设计单位、施工图审查单位、施工单位、工程监理单位、建设工程质量监督机构、无障碍设施管理责任人的职责和义务进行了明确规定。
此外，2014年以来，北京市在深化细化相关国家标准的基础上，结合首都高标准、高质量、包容、和谐宜居等发展理念和要求，查漏补缺的同时提高标准，陆续研究制定相关地方标准。其中，2014年发布实施的《城市道路空间规划设计规范》及2024年修订版《城市道路空间规划设计标准》、2020年发布实施的《步行和自行车交通环境规划设计标准》中，均对盲道等无障碍设施进行了详细规定，包括盲道的颜色、材质、设置位置、规格、平整性、连续性要求等。这些标准为提升和保障北京市无障碍设施建设的科学性、规范性、合理性提供了坚实的技术支撑。
二、现实与预期差距大，违法现象屡见不鲜。
虽然有强有力的法律法规为引领，有深入全面的技术标准体系为支撑，但盲道的建设和管理与预期相差甚远。限于篇幅，以下仅展示本人日常所见并随手所拍的北京街头极小部分场景。
图1 某公共建筑门前，这样的盲道将盲人引向何处？
图4 栏杆侵占盲道，设置随意。
图5 锥桶随意放置，全然罔顾盲道的存在。
图6 车辆随意停放，全然罔顾盲道的存在。
图7 车辆随意停放，全然罔顾盲道的存在。
图8 车辆随意停放，再好的盲道，盲人也不敢走。
图9 外卖车辆随意停放。
图10 电动自行车随意停放，盲道名存实亡。
图11 地铁车站处：盲道被完全侵占，这样的场景实在太多。
图12 城市道路街角处：盲道被完全侵占，这样的场景很多。
图13 脏污的盲道，被常态化侵占的盲道。
图14 这样的盲道似乎起到了其他作用？
图15 被视而不见、视而不知为何物的盲道。
图16 被随意侵占中断的盲道，这样的场景实在太多。
图17 不连续的盲道，盲人该往哪里走？
图18 地铁站出入口：与城市道路盲道之间没有衔接、障碍物未避让、端头铺设错误的盲道。这样的盲道谁敢用？
图19 自行车停放区、骑车人，谁的问题？
图20 盲道、阻车桩，谁的问题？
图21 转弯处竟然铺设了行进盲道。
图22 这样铺设盲道，是要将盲人引向何处？
图23 这样铺设盲道，健全人也不会这样走，为什么让盲人这样走？
图24 这样的盲道，还不如不铺设。
图25 人行道改造完成，盲道却没有同步恢复。
图26 盲道紧邻路缘石，设计单位、审批部门、施工单位，谁的问题？
图27 这种与人行道颜色完全一致的盲道颜色严重违反北京地标中规定的中黄色。之所以出现这样的做法，是因为不少从事城市设计和景观风貌设计的人认为中黄色影响景观风貌，而与人行道颜色一致是最协调、景观风貌最好的。但盲道不是给健全人看的，而是给盲人用的，这样的盲道对于盲人来说并不好用，盲人并不喜欢。这样“中看不中用”的盲道已经失去了最基本的功能，还有必要铺设吗？
图28 这样“中看不中用”的盲道并非个案，越是城市规划确定的高质量发展地区，越容易出现这样的盲道。试问：高质量发展地区，难道不需要无障碍环境吗？不以人为本吗？不贯彻落实法律法规和地方标准吗？
图29 这样充足的空间里，为什么盲道却要弯弯绕绕？这不是方便盲人行走，而是给盲人制造麻烦。
图30 盲道尽量顺直是基本原则，这样的盲道令人费解。
图31 这样的空间，这样的盲道，健全人都不想踏入，何况盲人？
图32 人行道与建筑前空间实现了一体化，但盲道也被随意侵占了。
图33 残破不堪的盲道，虽然没有被侵占，却已经完全丧失基本功能。
图34 接连翘起的盲道，健全人走在上面都容易被绊倒，何况盲人？
图35 衔接公交车站处的盲道，原本铺设的很好，遗憾的是，脏污破损无人问津。
图36 这样侵占盲道的行为，简直是犯罪！
图37 这样停放自行车，衷心给车主点赞。
图38 这张的问题不在盲道，盲道的设置是科学、规范的，一侧的小微休闲空间也很好，但无障碍切坡呢？轮椅、盲人，如何能够无障碍地进出？
三、产生问题的根源：缺乏意识、没有共识。
上述所示场景涉及盲道的规划设计、审批、建设、管理、维护等各个环节，涉及规划设计单位、城市公共服务部门、政府管理者、普通市民。规划设计单位的盲道铺设方案不合理，造成盲道从源头上存在问题；公共服务部门对盲道视若无睹，停放机动车随意侵占盲道；管理者设置栏杆、围挡时对盲道视若无睹，杆线随意阻断盲道；市民对盲道视若无睹，停放机动车、自行车随意侵占盲道。
明明已经有了明确的法律法规和清晰的技术标准，为什么还会出现这么多问题？结合本人相关工作调研和长期所闻所看所感，我认为产生上述问题的主要根源有两大方面，第一，是健全人对无障碍出行的意识问题：很多人根本没有无障碍意识，还有很多人有意识但极其淡薄；第二，是健全人对盲人及盲人出行的共识问题：很多人认为盲人数量很少，平时也很少能看到盲人，没必要为这么少的群体建设盲道；盲道没什么用，即使建设了盲道，盲人也很少用甚至根本不用盲道，因此没必要为盲人建设盲道；盲人出行可以用导盲犬，也可以由人带领。这两大根源造成盲道在全周期全环节没有得到重视，从而造成盲道规划设计方案含糊、对付、应付（体现在盲道颜色、材质、型式、位置等各个方面），盲道建设随意，盲道管理缺失。
那么，盲道究竟有没有用？盲人出行究竟用不用盲道？盲道有没有必要建设？如果建设盲道应该建成什么样？回答这些问题最有发言权的，不应该是健全人群体，而应该是盲人群体。2024年，北京规划院和北京市政院联合牵头编制团体标准《室外盲道规划设计标准》，我有幸参与其中。为了找到上述问题的真实答案，我们在全国范围内开展了广泛的实地调研、交流研讨、问卷调查。调研交流和问卷的对象涵盖2类4级视力残疾人群体。这是因为，根据现行的残疾人残疾分类和分级国家标准，视力残疾人共分为2个类别4个等级，其中1级和2级为“盲”，3级和4级为“低视力”。更通俗具体地说，1级指的是全盲，没有光感，看不到任何东西；2级有微弱光感，可以微弱感知东西；3级和4级都有光感，能不同程度地看见东西，只是视力水平远低于正常水平。1级和2级属于真正的“盲人”，3级和4级虽然不属于盲人，但也是盲道的使用群体。
我们的调研和交流显示，对于“平时很少看到盲人”的疑问，不少盲人表示，盲人不是不想出门，而是不方便出门，因为目前的出行环境实在不方便、太危险，盲道存在的问题实在太多（如前所示）。此外，有些3级、4级视力残疾人看上去与健全人并无差异，并且出于自尊心等原因，他们内心里并不希望自己被别人看出来是残疾人，因此很多人原本可以手持盲杖的也故意放弃使用盲杖，这样就不容易被看出来。
针对上述2类4级人群的3600余份问卷调查显示，对于1级视力残疾人：日常单独出行时，使用盲道的占76%（其中，经常使用盲道的占31%，使用盲道的占45%），不使用盲道的占24%。不使用盲道的原因中，盲道不连续占28%，盲道上有障碍物占35%，没有盲道占15%，盲道太滑占9%，其他占13%。如果盲道连续、规范、没有障碍物、防滑，94%的盲人表示会使用盲道，6%的盲人表示不会使用盲道；对于2级、3级、4级视力残疾人：如果人行道颜色是灰色的，他们认为最醒目、最容易辨认的盲道颜色中，黄色占20%，明黄或亮黄色占75%，其他颜色占5%。
可见，盲道是有用的，在盲道问题很多的现实情况下仍然有超过半数的盲人出行使用盲道，盲道是有必要建设的。而且，只有盲道真正安全、方便使用、没有危险，更多的盲人和低视力人才敢出门，才敢放心使用和广泛使用盲道。与健全人不同的是，盲人和低视力人出行的前提，是先有无障碍的环境，之后才能奢望出行。也就是说，必须“真正无障碍”在先，才有后边的“出行”。如果城市真正为盲人和低视力人群着想，就应尽快改变无意识以及意识淡薄、不认同盲道作用和重要性的现实，在全社会根植意识并达成共识，全行业、全周期、多部门各司其职并共同携手创造和维护良好的盲人出行环境，这是前提，更是关键。
四、解决问题的关键：唤醒意识、形成共识。
为尽快实现全社会对盲人及盲道问题根植意识、达成共识，提出几点建议如下：
第一，充分保障盲道设计方案和落地实施方案是科学合理的，不要出现“问题盲道”。为此，必须保障盲道的方案设计单位、方案审查审批部门、盲道建设单位熟悉并且深刻理解盲道相关的国家和地方法规政策、技术标准、管理规则，统筹协调盲道与其他设施和空间的关系，保障盲道的安全性和连续性。建立盲道设计、审批、建设责任制度，谁设计谁负责、谁审批谁负责、谁建设谁负责。盲道方案审查审批环节应征求盲人协会、盲人学校等盲人群体的意见，并可考虑实行盲人群体一票否决制。城市政府应将盲道建设管理情况纳入城市体检指标体系，作为体检评估的重要内容。规划、交通等部门应结合自身工作，将盲道的规划设计、建设管理纳入片区更新或街道改造内容，与片区或街道同步设计、同步实施、同步投入使用。
第二，充分加强盲道的日常管理和维护，让盲道真正安全、可用、有用。划分责任片区，实行门前三包制度，引导、劝导、制止侵占盲道的各种违法违规行为。相关部门动态实地巡查，定期考核责任单位，监督责任单位发现问题及时整改。可建立多方参与机制，并让各级各类盲人和低视力群体参与。进一步完善和用好人大、政协监督盲道建设和管理的工作机制，有力推进盲道监督法治化。
第三，系统开展盲道普法和宣传教育，提高全社会无障碍意识，让广大市民有意识并自觉主动避让盲道。加强盲道建设管理教育和培训，在住房和城乡建设、交通、工业和信息化等领域职业资格考试及继续教育中纳入盲道建设管理的相关内容；鼓励和支持中小学校定期开展盲道知识讲座，邀请专家学者走进课堂，为孩子们撒播无障碍的种子；大力组织和引导社会力量参与，结合信息化、移动互联网技术，创新盲道维护管理方式，强化社会监督意识，创建盲道“共谋、共建、共管、共评、共享”的良好局面。系统谋划，常态化举办全国盲道建设和管理成果应用展示推广活动，广泛传播盲道建设管理政策法规标准和相关知识。持续营造维护盲道、管理盲道、保护盲道的良好社会氛围，让关心支持盲道建设管理的理念日益深入人心和成为市民的自觉行动。
五、结 语
为盲人和低视力群体提供真正无障碍、真正安全、真正方便的出行环境，是国家、城市、社会文明的标志，是城市温度、人本关怀、大爱无疆的体现。勿以恶小而为之，勿以善小而不为。在老龄化日益显现，全龄友好发展理念和目标日益深入人心的今天，盲道的价值将越来越大，受益群体也将进一步增加。当前，总体上盲道离出行还很远，期待全社会加快根植意识、形成共识、付诸行动，让盲道离出行越来越近。
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